Welche Reformen führen aus der Krise der Kommunalfinanzen?
Es ist ein Problem, das die Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg seit Jahren begleitet und immer spürbarer wird: Die kommunalen Haushalte geraten zunehmend unter Druck. Wachsende Aufgaben, steigende Standards und höhere Belastungen engen die finanziellen Spielräume Jahr für Jahr weiter ein.
Wie ernst die Lage inzwischen ist, zeigt das aktuelle BW-Kommunalbarometer 2026. Mit der jährlich erscheinenden Umfrage erhebt der Gemeindetag Baden-Württemberg, der kommunale Landesverband der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, ein Stimmungsbild unter seinen 1.065 Mitgliedskommunen. An der diesjährigen Befragung im Mai haben sich 621 Städte und Gemeinden beteiligt.
BW-Kommunalbarometer: Finanzkrise der Kommunen kommt bei allen an
Die Ergebnisse sind alarmierend. Mehr als die Hälfte der befragten Kommunen bewertet ihre finanzielle Handlungsfähigkeit als stark eingeschränkt oder nicht mehr gegeben. 85 Prozent konnten für das Haushaltsjahr 2026 keinen ausgeglichenen Haushalt aufstellen. Die Folgen bekommen auch die Bürgerinnen und Bürger zu spüren: Rund 91 Prozent der Kommunen rechnen mit höheren Gebühren, Steuern und Entgelten, sollte es keine maßgebliche Entlastung der Haushalte geben. Dabei mussten vielerorts bereits in der Vergangenheit verschiedentliche Angebote im sogenannten freiwilligen Aufgabenbereich eingeschränkt oder Unterstützungsleistungen, etwa für das Vereinswesen, gestrichen werden. Ebenso viele erwarten, dass sie Investitionen und Sanierungsmaßnahmen aufschieben werden müssen. Es herrscht in vielerlei Bereichen ein nie dagewesener Investitionsstau, dem mit den zur Verfügung stehenden LuKIFG-Mitteln zwar begegnet werden kann, er sich aber dennoch nicht auflösen lassen wird.
Forderung: Grundlegende strukturelle Reformen bei Kommunalfinanzen
Die Konsequenz ist klar: Die Kommunen fordern nahezu einhellig grundlegende strukturelle Reformen auf Bundesebene, um die staatliche Handlungsfähigkeit dauerhaft zu sichern. Doch wie könnte eine Neuordnung der Kommunalfinanzen aussehen? Dazu liegen bereits konkrete Vorschläge auf dem Tisch.
So schlugen die drei kommunalen Landesverbände in Baden-Württemberg, also Landkreistag, Städtetag und Gemeindetag, Anfang März 2026 einen „BW-Pakt für handlungsfähige Kommunen“ vor. Mit ihm wollen sie nach der Landtagswahl gemeinsam mit dem Land den Absturz der Kommunalfinanzen stoppen und Aufgaben, Standards und Finanzierung wieder ins Gleichgewicht bringen. Allein 2024 verzeichneten die Städte, Gemeinden und Landkreise im Land ein Minus von mehr als drei Milliarden Euro.
Kommunen rufen nach mehr Beteiligung
Der Pakt soll auf zwei Säulen ruhen. Zum einen geht es um eine strukturelle Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit: Bürokratie und Standards sollen abgebaut, die Schutzlücken beim landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip geschlossen werden. Zudem fordern die Verbände ein gesetzlich verankertes Initiativrecht gegenüber dem Landtag, mit dem sie eigene Gesetzes- und Entschließungsinitiativen in den parlamentarischen Prozess einbringen könnten. Zum anderen verlangen sie eine finanzielle Stabilisierung der kommunalen Ebene, etwa durch einen strukturell verbesserten Finanzausgleich, eine pauschale Beteiligung des Landes an der Eingliederungshilfe und eine zukunftsfeste ÖPNV-Finanzierung.
Repräsentanz im Bundesrat: Kommunen als dritte staatliche Ebene anerkennen?
Noch einen Schritt weiter geht ein Vorschlag aus dem Umfeld der Initiative Re:Form, die sich für eine Modernisierung des Staates einsetzt und sich auch für eine Neuordnung der kommunalen Förderungssystematik ausspricht. Peter Kurz, ehemaliger Oberbürgermeister von Mannheim, und Philipp von der Wippel, Gründer der Organisation ProjectTogether, forderten in einem im Dezember 2025 erschienenen Beitrag, die Kommunen ins Zentrum der Staatsreform zu rücken. Aus ihrer Sicht ist die Föderale Modernisierungsagenda von Bund und Ländern zwar ein Schritt nach vorn, sie habe aber einen Konstruktionsfehler: Die Kommunen seien daran kaum beteiligt worden. Das spiegele ihren untergeordneten Verfassungsrang als bloße „Töchter der Länder“ wider. Dabei seien gerade die Kommunen der Ort, an dem Demokratie erlebt und gemacht werde. Zugleich hätten sie im vergangenen Jahrzehnt zahlreiche neue Aufgaben übernommen, etwa beim Kita-Ausbau, der Ganztagsschule, beim Klima oder in der Migration, ohne dafür finanziell, ohne dahingehend entsprechend in ihrer Rolle im Rahmen des demokratischen Entscheidungsprozess gestärkt worden zu sein.
Kurz und von der Wippel fordern deshalb, die Kommunen als dritte staatliche Ebene neben Bund und Ländern anzuerkennen. Bislang würden sie nur über die Spitzenverbände eingebunden und damit wie eine weitere Interessengruppe behandelt. Stattdessen müssten sie mit an den Tischen sitzen, an denen über ihre Aufgaben entschieden wird. Konkret schlagen die Autoren kommunale Sitze im Bundesrat vor. Denkbar sei, dass jedes Bundesland zusätzlich zur Ministerebene eine Vertreterin oder einen Vertreter der Kommunen entsendet. Dafür wäre eine Änderung des Grundgesetzes nötig. Doch wann, wenn nicht jetzt, fragen die Autoren. Der in der Modernisierungsagenda angesprochene Zukunftspakt von Bund, Ländern und Kommunen müsse endlich genutzt werden, um die kommunale Handlungsfähigkeit zu sichern.
Auch von Seiten der Gewerkschaften gab es bereits einen ähnlichen Vorschlag. Frank Werneke, Vorsitzender von Verdi, forderte Ende 2025 mehr Mitspracherechte für Städte und Gemeinden, wenn Gesetze finanzielle Auswirkungen auf sie haben. Die Kommunen müssten bei der Gesetzgebung, die sie betrifft, mitreden können, idealerweise mit einem Vetorecht, wenn sie betroffen sind, sagte er den Zeitungen der Neuen Berliner Redaktionsgesellschaft. Der Bund solle künftig keine Gesetze mehr beschließen dürfen, bei denen die Kommunen draufzahlen, oder er müsse die Kosten tragen. Seine Kritik: Städte und Gemeinden hätten derzeit nicht einmal einen Platz am „Katzentisch“.
Verfassungsrecht setzt Reformideen für Kommunen Grenzen
Doch wären solche Modelle überhaupt umsetzbar? Eine Stimme aus der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft an einer baden-württembergischen Universität, die nicht namentlich genannt werden möchte, kommt auf Anfrage von die:gemeinde zu einer ernüchternden Einschätzung: Sowohl eine Repräsentanz der Gemeinden im Bundesrat als auch Vetomöglichkeiten kommunaler Interessenvertreter würden eine Verfassungsänderung erfordern. Formal brauche es dafür eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat. Die eigentlichen Hürden liegen demnach aber im Inhaltlichen: Die Verfassung darf nicht grenzenlos geändert werden, Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes setzt Schranken. „Die Grundzüge des jetzigen Bundesstaatsprinzips müssten gewahrt werden. Problematisch wäre es sicher, wenn durch die vorgeschlagenen Änderungen aus dem zweistufigen Bundesstaat ein dreistufiger Bundesstaat würde.“
Beim Vetomodell sei zudem die demokratische Legitimation der kommunalen Einflussnahme auf den Gesetzgebungsprozess problematisch. Die größte Schwierigkeit liegt demnach aber in einer ganz praktischen Frage: Wie ließe sich eine Repräsentanz der Gemeinden überhaupt organisieren? 16 Länder lassen sich im Bundesrat abbilden. „Aber wie sollte das bei den Gemeinden gelingen?“, heißt es in der Einschätzung. Allein in Baden-Württemberg gibt es 1.101 Gemeinden. „Eine ausreichend legitimierte Stimme ‚der Gemeinden' lässt sich meines Erachtens nicht konstruieren, weder beim Bundesratsmodell noch beim Vetomodell.“ Das Fazit fällt entsprechend deutlich aus: Beide Modelle ließen sich verfassungsrechtlich nicht umsetzen.
Kommunale Spitzenverbände könnten stärker an bundespolitischen Entscheidungen beteiligt werden
Bereits in der Vergangenheit wurde im Rahmen der Beratungen der Föderalismus- beziehungsweise Bundesstaatskommission 2004 wurde auf erhebliche verfassungsrechtliche Hürden hingewiesen. Die kommunale Ebene sei danach staatsrechtlich Teil der Länder. Eine unmittelbare Vertretung der Gemeinden im Bundesrat würde die bestehende bundesstaatliche Architektur grundlegend verändern. Stattdessen wurde eine stärkere Beteiligung kommunaler Spitzenverbände an bundespolitischen Entscheidungsprozessen diskutiert.
DStGB fordert Paradigmenwechsel bei Sozialausgaben
Die Forderung nach grundsätzlichen Strukturreformen könnte, wenn man sie tatsächlich umsetzen will, also auf Schwierigkeiten stoßen. Beim Deutschen Städte- und Gemeindebund (DStGB) könnte der Bundesgesetzgeber aber auch anderweitig auf der Suche nach Lösungen für die Kommunalfinanzen fündig werden. Er hat bereits ein ganzes Bündel an Reformvorschlägen vorgelegt. Im Zentrum steht ein Paradigmenwechsel bei der Finanzierung sozialer Leistungen, den der Verband bei seiner Bilanzpressekonferenz Anfang Januar 2026 in Berlin gefordert hat.
Bund, Länder und Kommunen sollen sich demnach zu je einem Drittel an der Finanzierung jener sozialen Leistungen beteiligen, durch die die Kommunen besonders belastet sind, etwa der Eingliederungshilfe, der Kinder- und Jugendhilfe und den Hilfen zur Pflege. Eine Drittel-Finanzierung würde die kommunalen Haushalte aus Sicht des Verbands signifikant entlasten. Zugleich würden alle föderalen Ebenen die Folgen von Leistungsausweitungen unmittelbar im eigenen Haushalt spüren und damit auch ein Interesse an deren Finanzierbarkeit entwickeln.
Auch beim Konnexitätsprinzip macht der Verband seit Jahren Druck und fordert unter anderem, den Grundsatz „Wer bestellt, bezahlt" im Grundgesetz zu verankern. Zuletzt untermauerte er diese Position mit einem eigens in Auftrag gegebenen Rechtsgutachten des ehemaligen Ministerpräsidenten und Bundesverfassungsrichters Peter Müller, das im November 2025 in der Bundespressekonferenz in Berlin vorgestellt wurde. Der Befund: Der Überforderungsschutz greife offenbar nicht, die Länder umgingen die Auslösung der Konnexität auf kreativem Wege. Der Verband erwartet von Bund und Ländern rechtliche Klarheit und finanzielle Sicherheit statt Förderprogrammen mit punktuellen Finanzspritzen.
Doch wie die Finanzkrise konkret angegangen werden könnte, ist noch fraglich. Zuletzt im Mai machte der DStGB anlässlich der aktuellen Steuerschätzung deutlich, wie dringlich die Reformen aus Sicht des Verbands sind. Die Reform der kommunalen Finanzen dulde keinen Aufschub mehr, warnte Hauptgeschäftsführer André Berghegger.
BW-Koalitionsvertrag: Zukunftskommission soll Entlastung bringen
Klar ist: Bei der Umsetzung solcher Reformen bleiben die Kommunen von Land und Bund abhängig. Immerhin hat die neue Landesregierung das Thema auf der Agenda, wie der im Mai geschlossene Koalitionsvertrag von Grünen und CDU zeigt. Als zentrales Instrument sieht der Vertrag eine Zukunftskommission von Land und Kommunen vor. In diesem Verständigungsformat sollen Vertreterinnen und Vertreter der Landesregierung, der Regierungsfraktionen und der kommunalen Landesverbände grundlegende Entscheidungen zum Umfang und zur Intensität staatlicher Aufgabenerfüllung auf den Weg bringen. Bis Ende 2026 soll zudem ein Zukunftsbündnis Land-Kommunen geschlossen werden. Unter anderem beim Konnexitätsprinzip will die Koalition ansetzen: Die Zukunftskommission soll Vorschläge für dessen Weiterentwicklung erarbeiten, der Katalog der kommunalen Pflichtaufgaben soll dabei systematisch überprüft werden. Zudem soll die Kommission einer Verständigung darüber dienen, wie mit Mehrbelastungen umzugehen ist, die Land und Kommunen durch Aufgabenmehrungen des Bundes, europäische Vorgaben sowie gesellschaftliche und technologische Entwicklungen entstehen. Beim kommunalen Finanzausgleich sichert die Koalition zu, ein Absinken der kommunalen Finanzmasse nicht zuzulassen. Geprüft wird die Einführung eines konjunkturfesten, vollständig symmetrischen, automatischen Mechanismus im Finanzausgleichsgesetz.
