Wie lässt sich der Stau bei der Digitalisierung der Verwaltung auflösen?

Im zurückliegenden Wahlkampf wurde mal wieder heftig über den Abbau der lähmenden Bürokratie gestritten. Die Politik- und Verwaltungswissenschaftlerin Sabine Kuhlmann hat darauf eine konkrete Antwort: „Die Digitalisierung würde faktisch Bürokratie abbauen. Das ist ein ganz wichtiger Hebel.“ Das betont die stellvertretende Vorsitzende des nationalen Normenkontrollrats immer wieder öffentlich.

Doch die Verwaltungsdigitalisierung kommt nur schwerfällig voran. Eine Analyse von Verivox von Ende 2024 ergab, dass von den 579 im Onlinezugangsgesetz (OZG) aufgelisteten Verwaltungsleistungen noch immer 373 nicht digitalisiert sind – obwohl das Gesetz bereits 2017 verabschiedet wurde und die Umsetzung bis Ende 2022 vorgesehen war. Um zu verstehen, woran der Prozess hakt, lohnt ein Blick auf einzelne Kommunen, in denen die Digitalisierung weiter fortgeschritten ist, als das Klischee einer verstaubten Verwaltung vermuten lässt.

Das elektronische Rathaus von Kressbronn

Kressbronn am Bodensee etwa gehört zu den Pionieren der Verwaltungsdigitalisierung. Die rund 8.800 Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde im Bodenseekreis können ein Antragsportal nutzen, das sich elektronisches Rathaus, kurz Elektra, nennt. 218 mögliche Anträge sind dort über eine unkomplizierte Navigation und Suchfunktion zu finden.

„Es hat mich einfach geärgert, dass wir in der Digitalisierung so hinterherhinken“, sagt Bürgermeister Daniel Enzensperger. Schon 2019 wurde er aktiv und entwickelte mit dem Startup APTPASS aus seiner Gemeinde ein eigenes System. „Mir ging es nicht nur darum, den Bürgerinnen und Bürgern zu erleichtern, Leistungen von zu Hause zu beantragen, sondern auch darum, die Mitarbeitenden in der Gemeinde zu entlasten“, erklärt der 36-jährige Rathauschef.

Zum E-Pionier bei der Digitalisierung der Verwaltung mit viel Eigeninitiative

Die Plattform entstand schrittweise, zunächst wurden zwei Anträge programmiert und automatisiert. „Wir haben mit der vorübergehenden Gaststättengestattung und der Genehmigung eines privaten Feuerwerks begonnen“, erklärt Enzensperger. Dieser Prozess dauere in der Praxis etwa 30 Minuten. „Bei uns dauert das nur noch 30 Sekunden und man erhält anschließend einen perfekt ausformulierten Bescheid mit individueller Begründung.“

Ein erheblicher Effizienzgewinn, den er auch für viele weitere Anträge anstrebt. Da der Aufwand für die Automatisierung jedoch hoch sei und man vordergründig das Ziel hatte, möglichst alle Anträge online einreichen zu können, habe man sich mit eigens entwickelten PDF-Formularen beholfen, die über das System eingereicht und nicht ausgedruckt werden müssen.

Alles läuft dabei laut dem Bürgermeister rechtlich konform ab. Wer ihn nach Herausforderungen bei der Entwicklung fragt, bekommt detailliert erklärt, mit welchen rechtlichen und technischen Hürden sie konfrontiert waren und wie es ihnen gelungen ist, diese zu lösen. Er ist Verwaltungsjurist und war selbst an der Entwicklung beteiligt. Dabei achtete er nach eigenen Angaben auf eine korrekte Darstellung und vor allem rechtlich einwandfreie Ergebnisse.

„Besonders ist, dass unser System ohne ein Benutzerkonto arbeitet. Der Login-Prozess erfolgt automatisch im Hintergrund über den Browser Ende-zu-Ende-verschlüsselt durch das System“, erläutert der Bürgermeister. Der Benutzer erhalte eine Art Zertifikat wie bei der ELSTER-Steuererklärung und muss sich weder einen Benutzernamen noch ein Passwort merken. Man habe damit einen neuen innovativen Einwahlprozess entwickelt. Über qualifizierte elektronische Signaturen (QES) in Kombination mit dem Personalausweis erfolge die Einhaltung von Schriftformerfordernissen und die Identifikation im System. Ein handschriftliches Unterzeichnen entfällt.

Bemerkenswert ist, dass Kressbronn für das elektronische Rathaus kaum finanzielle Mittel aufgewendet hat. Das Startup stellte bis auf die Serverkosten keine Rechnung. „Wir sind Pilotgemeinde und liefern unser Fachwissen, die Arbeitszeiten wurden deshalb nicht berechnet“, betont Enzensperger. „Im Wesentlichen war nur ein kleines Team daran beteiligt: ein bis zwei Informatiker von APTPASS und ich selbst.“ Das System wurde über einen Zeitraum von vier Jahren entwickelt, allerdings nicht kontinuierlich. „Ziel war es zu demonstrieren, dass die Digitalisierung deutlich schneller voranschreiten kann, wenn man pragmatisch handelt.“

Die finanziellen Mittel sind laut dem Rathauschef jedoch derzeit das größte Problem, denn das System ist noch lange nicht fertig entwickelt. Bei der Nutzung des Portals wird deutlich, dass viele Services zwar beschrieben sind, jedoch oft mit dem Hinweis, dass diese Leistung derzeit nicht beantragt werden kann. „Momentan erfüllen wir zwar die Voraussetzung des OZGs, dass die Bürgerschaft online Anträge einreichen kann. Aber das, wo wir eigentlich hinwollen, nämlich die Entlastung der Sachbearbeitenden, haben wir noch nicht erreicht“, erklärt er.

Automatisiert hat die Gemeinde bisher nur zwei Anträge als Modell. Um das für alle Anträge zu machen, fehle ihnen das Geld und die Manpower. Das sei nebenher nicht mehr zu machen. Allerdings hat Enzensperger einen klaren Fahrplan für die Weiterentwicklung: „Wir wissen ganz genau, wie wir es machen müssen und wie viel Personal wir benötigen, um in zwei bis vier Jahren alle Anträge für Gemeinden ohne untere Verwaltungsbehörde automatisiert zu haben.“ Das notwendige Know-how für die rechtskonforme und technische Umsetzung habe man sich nun erarbeitet.

Um das System auszubauen, verhandelt das Startup derzeit mit dem Dienstleister Komm.ONE um Unterstützung und Mittel. Die öffentlich-rechtliche Gesellschaft bietet IT-Dienstleistungen für Kommunen und öffentliche Einrichtungen in Baden-Württemberg an. Enzensperger ist überzeugt, dass das in Kressbronn entwickelte System problemlos auch von anderen Kommunen übernommen werden könnte und mit Hilfe des Dienstleisters ein einheitliches System für alle entstehen kann. Eine Zusage zum Kooperationsprojekt hat das Startup bisher jedoch noch nicht erhalten. Seit einem dreiviertel Jahr prüfe Komm.ONE nun das System.

„Wir hoffen sehr, dass Komm.ONE bald in das Kooperationsprojekt einsteigt, wir dürfen keine weitere Zeit verlieren. Die Gemeinden brauchen auch wegen des Fachkräftemangels dringend Unterstützung“, betont Enzensperger. Aus technischer Sicht gebe es keine Hürden mehr.

Brigachtal: Digitalisierung in den Startlöchern

Eine weitere Gemeinde, die die Digitalisierung vorbildlich vorangetrieben hat, ist Brigachtal im Schwarzwald-Baar-Kreis. In finanzieller Hinsicht war die Ausgangslage in dem Ort mit rund 5.200 Einwohnerinnen und Einwohnern jedoch anders als in Kressbronn. „Als der Wunsch vor allem aus der Verwaltung kam, endlich mehr zu digitalisieren, stieß das bei dem Gemeinderat und mir auf offene Ohren“, sagt Bürgermeister Michael Schmitt. Der Rat machte 2022 den Weg frei, um eine Stabsstelle Digitalisierung einzurichten. „Wir sagten damals, jetzt gehen wir den Weg“, erinnert er sich, „zwar zeitlich nicht an vorderster Stelle, aber dafür in großen Schritten.“

Brigachtal sei keineswegs besonders reich, betont der Bürgermeister. Vielmehr habe die Gemeinde die Bereitstellung der Mittel als notwendige Priorisierung gesehen. Schließlich lohnen sich solche Investitionen in der Regel auf lange Sicht. In der Bevölkerung und bei potenziellen Mitarbeitenden fehle es zudem seiner Ansicht nach inzwischen an Verständnis für die alten Abläufe.

In der Stabsstelle arbeiten seither der Medieninformatiker Florian Götz und die Digitalisierungsbeauftragte Chiara Schmidt daran, Brigachtal digital bestmöglich aufzustellen. Schmidt und Götz sind Beispiele für die fachliche Kompetenz, die mittlerweile im Land vorhanden ist: Als Absolventin des Studiengangs Digitales Verwaltungsmanagement der Hochschule für Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg weiß Schmidt genau, was zu tun ist. „Wir haben aktuell eine gute Basis geschaffen“, sagt sie. „Dieses Jahr beabsichtigen wir, unseren Bürgerinnen und Bürgern digitale Dienstleistungen anzubieten.“

Insbesondere bei internen Prozessen ist die Digitalisierung in Brigachtal schon weit fortgeschritten. Schmidt verweist auf das Positionspapier des Gemeindetags zum „Digitalen Rathaus“, das Maßnahmen für eine zukunftsfähige Verwaltung auflistet und als „gute Richtschnur“ für ihre Arbeit dient. „Viele Punkte davon haben wir schon realisiert“, sagt sie. Auch das Equipment ist auf neuem Stand: Die Gemeinde verfügt über eine moderne Netz- und Serverinfrastruktur und jeder Arbeitsplatz ist dank Laptops mobil und flexibel nutzbar. Auch Prozessmanagementpläne, IT-Schulungen und vieles mehr habe man bereits etabliert.

Seit über einem Jahr nutzt die Gemeinde beispielsweise das Programm Regisafe, ein Dokumenten- und Vorgangsmanagementsystem, das die Bearbeitung und Verwaltung von Schriftstücken, Anträgen und Vorgängen erleichtert. Wichtig ist der Digitalisierungsbeauftragten Schmidt, die Mitarbeitenden bei der digitalen Umstellung zu unterstützen. „Es ist aber auch wichtig, die Mitarbeitenden zu ihrem eigenen Vorteil zu motivieren“, betont sie. Etwa wurden alte Ordnerstrukturen zwar lesbar gelassen, aber die Bearbeitung war ab einem bestimmten Punkt nur noch im neuen Workflow möglich.

Viel zu lange in der Warteschleife

So stolz die Kommune auf ihren Fortschritt auch ist, betont Schmidt, dass man gerne schon weiter wäre. Der Kommune fehlen zentrale Bausteine, um ihre Services vollständig digital anzubieten – etwa die Möglichkeit einer elektronischen Signatur oder die Option, elektronische Zahlungen durchzuführen. „Es macht wenig Sinn, wenn Bürgerinnen und Bürger Anträge online einreichen können, dann aber zum Unterschreiben und Bezahlen aufs Amt kommen müssen“, sagt Schmidt. E-Payment sei für die Bürgerschaft längst Alltag, doch für eine Kommune sei die Einrichtung mit hohen Kosten verbunden. Ebenso könne eine kleine Gemeinde kaum die Mittel aufbringen, ein System für rechtskonforme E-Signaturen zu beschaffen oder gar selbst zu entwickeln.

„Wie der Prozess vom Land, durch service-bw, Komm.ONE aber auch vom Bund hier eigentlich gedacht ist, basiert sicher auf guten Grundgedanken“, sagt Schmidt, „in der Umsetzung, vor allem für kleinere Kommunen, ist das aber oft nicht realisierbar.“

Planungen aus Berlin und Stuttgart funktionieren nicht

Die Idee ist eigentlich, dass größere Kommunen oder zentrale Akteure wie die Institutionen des Landes Baden-Württemberg, die Komm.ONE und Institutionen auf Bundesebene digitale Lösungen entwickeln und testen. Diese sollen dann standardisiert und für kleinere Gemeinden nutzbar gemacht werden, um Zeit, Kosten und Entwicklungsaufwand zu sparen.

Doch die Bedürfnisse kleiner Kommunen weichen oft von denen größerer Städte ab. Es fehlen ihnen dann die finanziellen und personellen Ressourcen, um die standardisierten Systeme effektiv umzusetzen und für ihre Bedürfnisse anzupassen. Zudem sind viele versprochene Prozesse und Softwares noch immer nicht bereit. In Baden-Württemberg ist etwa lange geplant, das Schriftformerfordernis per digitaler Signatur zu ermöglichen. Doch noch immer gibt es kein einheitliches System, das für Kommunen einfach zu nutzen wäre. Dabei gab die EU bereits 2016 einen rechtskonformen Standard für elektronische Signaturen vor.

Kleine Gemeinden sind also stark von der rechtzeitigen Bereitstellung durch größere Akteure abhängig, was ihre Handlungsfähigkeit einschränkt. „Natürlich macht es Sinn, dass man Lösungen gebündelt bekommt“, sagt Brigachtals Bürgermeister Schmitt, „aber das sollte dann auch Hand und Fuß haben. Wenn man uns etwas zur Verfügung stellt, sollten wir es theoretisch direkt nutzen können.“

Er betont, dass es für die Gemeinden zwar wichtig ist, finanzielle Mittel zur Digitalisierung zu bekommen, das allein aber nicht ausreiche: „Nur mit der Schatulle wird es nicht funktionieren, sondern auch das Handwerkszeug muss passen.“ Andernfalls sei die Situation gerade für motivierte Mitarbeitende wie Chiara Schmidt und Florian Götz sehr frustrierend.

Bei den regelmäßigen Vernetzungstreffen im Landkreis werde laut dem Rathauschef deutlich, dass viele Kommunen ebenso wie Brigachtal an Komm.ONE appellieren, schneller für die Kommunen Lösungen bereitzustellen. Doch im Grunde bleibt ihnen nur zu warten – oft Jahre, wie Schmitt anprangert. „Und das, obwohl Komm.ONE ein IT-Dienstleistungsunternehmen ist, das nur für uns Kommunen da ist.“

Als Beispiel nennt die Digitalisierungsbeauftragte Schmidt, dass Brigachtal zwar die E-Akte eingeführt hat, sich aber derzeit mit vielen „Workarounds“ behelfen muss. „Wir haben umständliche Prozesse, die wir nicht optimieren können, weil uns die nötigen Programme und Schnittstellen fehlen.“ Besonders fehlt der Rechnungs-Eingangsworkflow, der den Kommunen seit zwei Jahren versprochen und in einigen bereits erfolgreich getestet wurde (s. Artikel S. 39). Zudem funktionieren viele von Seiten des Landes über service-bw bereitgestellten Leistungen schon nicht mehr und werden kaum gepflegt.

Viele haben bei der Digitalisierung Angst vor Fehlern und zögern daher. Aber das größte Risiko ist, nichts zu tun.

Tobias Greulich, Bürgermeister der Gemeinde Malsch

Die Digitalisierungsdienstleister im Land stehen also oft im Fokus der Kritik. Expertinnen und Experten betonen seit Langem, dass halbstaatliche IT-Unternehmen den Service privater Anbieter nicht erreichen können. Insbesondere strenge Datenschutzvorgaben und komplexe Abstimmungsprozesse zwischen Institutionen bremsen den Fortschritt, wie das Institut der Deutschen Wirtschaft schon 2022 in seiner E-Government-Analyse feststellte. Allein dass etwa fähige US-Dienstleister aufgrund des Datenschutzes von Kommunen oft nicht genutzt werden dürfen, sei ein gravierendes Problem.

Hoffnungsträger Gemeinde Malsch

Zwar fallen damit die führenden US-Tech-Unternehmen als Dienstleister weg. In Baden-Württemberg gibt es allerdings ein IT-Unternehmen, das mit ihnen konkurrieren kann: SAP mit Sitz in Walldorf und über 110.000 Mitarbeitenden weltweit. Könnte der Softwarekonzern nicht bei der Verwaltungsdigitalisierung helfen?

Diesen pragmatischen Gedanken hatte Tobias Greulich. 2022 wurde Greulich Bürgermeister von Malsch im Rhein-Neckar-Kreis mit 3.500 Einwohnerinnen und Einwohnern. „In meiner Gemeinde war Digitalisierung bisher kein großes Thema. Wir haben Stand heute kein Dokumentenablagesystem, es läuft noch viel auf Papier“, sagt er. Die Ausgangssituation sei in so einer kleinen Gemeinde in Sachen Digitalisierung aus den genannten Gründen schwierig.

2023 fand schließlich eine Bürgermeister-Kreisversammlung in Räumlichkeiten von SAP statt, im Rahmen derer Greulich erstmals Christian Klein, den CEO des Konzerns, traf. „Der Vorstandsvorsitzende nahm sich damals Zeit, mit uns Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern zu sprechen“, erinnert sich Greulich. Klein lebt selbst im Rhein-Neckar-Kreis unweit von Malsch und laut Greulich fühlt er sich sehr mit der Region verbunden. Nach dem Treffen schrieb Greulich dem CEO einfach eine E-Mail: „Ganz frech habe ich ihm angeboten, Malsch als Pilotkommune für die Digitalisierung zur Verfügung zu stellen. Mein Grundgedanke war, wenn eine kleine Gemeinde wie Malsch es schafft, dann schaffen das auch alle anderen Kommunen.“

Ein paar Tage später erhielt Greulich tatsächlich eine Rückmeldung von Klein: Er zeigte sich begeistert von seiner Idee. Aus dieser Eigeninitiative des Bürgermeisters entstand schließlich ein Kooperationsprojekt zwischen SAP und Komm.ONE. Es wurde 2024 final vereinbart und wird aus dem aktuellen Haushalt des Landes mit 50.000 Euro gefördert. „Wir arbeiten nun nicht nur an einer Lösung für Malsch, sondern an einer Verbesserung für Kommunen in Baden-Württemberg und darüber hinaus“, sagt Greulich stolz.

Nun kommt ein Prototyp von „Profis“ für die Digitalisierung der Verwaltung

Zunächst entsteht ein Prototyp für das Bauamt, bei dem alle Bauakten digitalisiert und in ein modernes Dokumentenmanagementsystem integriert werden. Die Vorstellung des Prototyps ist für Herbst bei der Smart Country Convention in Berlin geplant. Greulich betont, dass SAP natürlich wirtschaftliche Interessen verfolgt, aber auch viel investiert: „Wir haben wöchentliche Jour fixe-Termine mit SAP, bei denen zwei bis drei Mitarbeitende teilnehmen – ohne Kostenrechnung.“

Für ihn ist die Kooperation mit solchen „Profis“ der richtige Weg. „Viele Kommunen wissen nicht, wo sie bei der Digitalisierung anfangen sollen – es herrscht große Unsicherheit“, gibt er zu bedenken. „In Deutschland hat man oft Angst, Fehler zu machen, aber viel schlimmer ist es, nichts zu tun. Keine Versuche zu starten, ist die größere Gefahr.“